Hak Menyatakan Pendapat DPR sebagai Implementasi Fungsi Pengawasan terhadap Pemerintah menurut UUD 1945

Hak Menyatakan Pendapat DPR sebagai Implementasi Fungsi  Pengawasan terhadap Pemerintah  menurut UUD 1945 

Dalam negara demokrasi, pembagian atau pemisahan kekuasaan menjadi hal yang sudah seharusnya terjadi. Seperti diteorikan oleh John Locke yang dikembangkan oleh Monteqiueu, pembagian atau pemisahan kekuasaan dalam negara demokrasi meliputi kekusaan eksekutif, kekuasaan legislatif, dan kekuasaan federatif atau yudikatif. Kekuasaan eksekutif memegang peranan secara langsung penyelenggaraan negara atau dapat disebut sebagai eksekutor peraturan perundang-undangan. Sementara itu, dua kekuasaan lain bersifat sebagai penopang dan penjaga kekuasaan pemerintahan. Legslatif berwenang membentuk undang-undang, sedangkan yudikatif berfungsi sebagai pengadil atas dugaan pelanggaran dalam melaksanakan peraturan perundang-undangan.

Legislatif merupakan lembaga negara yang paling memperlihatkan adanya karakter negara demokrasi dalam suatu negara. Seperti diketahui, demokrasi merupakan konsep yang mencirikan bahwa kekuasaan itu adalah dari, oleh, dan untuk rakyat. Artinya, kekuasaan itu pada pokoknya diakui berasal dari rakyat, dan karena itu rakyatlah yang sebenarnya menentukan dan memberi arah serta yang sesungguhnya menyelenggarakan kehidupan kenegaraan.[1] Namun, dalam negara demokrasi modern, metode dalam melaksanakan konsep demokrasi mengalami perkembangan seiring dengan perkembangan dan pertambahan populasi dalam suatu negara. Semakin banyak rakyat dalam suatu negara mendorong dibentuknya lembaga perwakilan yang dihuni oleh beberapa orang dari rakyat sebagai wakil rakyat yang berposisi di pemerintahan.

Lembaga wakil rakyat memilki nama yang berbeda di masing-masing negara. Perbedaan nama itu terkait dengan sistem pemerintahan yang diterapkan oleh negara yang bersangkutan sehingga berimbas pula kepada tugas dan kewenangan lembaga rakyat tersebut. Seperti diketahui, saat ini dikenal dua sistem pemerintahan, yaitu parlementer dan presidensiil. Lembaga wakil rakyat di sistem parlementer biasa disebut sebagai Parlemen yang daimbil dari istilah Prancis, Parler, yang artinya berbicara. Dalam sistem presidensiil, lembaga wakil rakyat disebut Badan Legislatif sesuai dengan fungsinya sebagai pembuat legislasi.

Indonesia yang menganut sistem presidensiil menyebut lembaga wakil rakyat dengan istilah Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Kekuasaan yang diberikan oleh perubahan I UUD 1945 tertanggal 19 Oktober 1999 pada DPR dalam melaksanakan fungsinya adalah kekuasaan membentuk undang-undang sebagaimana disebutkan dalam pasal 20 ayat (1).[2] Kekuasaan DPR menjadi semakin luas dan bervariasi dengan dicantumkannya pasal 20A ayat (1) pada perubahan II UUD 1945 yang menegaskan bahwa Dewan Perwakilan Rakyat  memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan.[3] Artinya, kekuasaan legislasi, kekuasaan penentuan anggaran (budgeting), dan kekuasaan pengawasan (control) berada pada Dewan Perwakilan Rakyat.[4] Dalam melaksanakan fungsi-fungsi tersebut, lembaga DPR diberikan hak-hak oleh pasal 20A perubahan II UUD 1945 berupa hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat. Ketiga hak tersebut berkaitan erat dengan pengawasan terhadap pelaksanaan kekuasaan pemerintahan oleh Presiden dan Wakil Presiden sehingga banyak pengamat memperkirakan apabila hak-hak tersebut digunakan oleh DPR terhadap Pemerintah, akan berakibat kepada impeachment (pemakzulan) Presiden dan/ atau Wakil Presiden.

Pengertian hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat DPR disebutkan di dalam Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Pasal 77 ayat (2) mengartikan hak interpelasi sebagai hak DPR untuk meminta keterangan kepada Pemerintah mengenai kebijakan Pemerintah yang penting dan strategis serta berdampak luas pada kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Hak angket diartikan sebagai hak DPR untuk melakukan penyelidikan terhadap pelaksanaan suatu undang-undang dan/ atau kebijakan Pemerintah yang berkaitan dengan hal penting, strategis dan berdampak luas pada kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara yang diduga bertentangan dengan peraturan perundang-undangan sebagaimana disebutkan dalam pasal 77 ayat (3). Sementara itu, pasal 77 ayat (4) menyebutkan bahwa hak menyatakan pendapat adalah hak DPR untuk menyatakan pendapat atas

a. kebijakan Pemerintah atau mengenai kejadian luar biasa yang terjadi di tanah air atau di dunia internasional;

b. tindak lanjut pelaksanaan hak interpelasi sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dan hak angket sebagaimana dimaksud pada ayat (3); atau

c. dugaan bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden melakukan pelanggaran hukum baik berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, maupun perbuatan tercela, dan/atau Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.

Dari ketiga macam hak DPR dalam melakukan pengawasan terhadap pemerintah tersebut, dapat dilihat bahwa hak menyatakan pendapat memiliki pengertian yang lebih banyak daripada hak interpelasi dan hak angket. Pengertian yang mencakup tiga poin tersebut bukan tanpa sebab, melainkan mempunyai keistimewaan ketika hak tersebut digunakan oleh DPR. Pengamat hukum tatanegara, Irman Putra Sidin, menilai hak menyatakan pendapat sebagai instrumen untuk meminta pertanggungjawaban Presiden/ Wakil Presiden.[5] Dalam kasus Bank Century, misalnya, beberapa anggota DPR yang terdiri atas tim pengusul Hak Angket Century sedang menghimpun dukungan suara mayoritas agar hak menyatakan pendapat dapat digunakan untuk menyelesaikan kasus itu. Keinginan menggunakan hak tersebut terkait dengan belum tuntasnya Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) mengusut kasus dana talangan senilai 6, 7 triliun rupiah yang diduga melibatkan mantan Gubernur Bank Indonesia (BI) yang sekarang menjabat Wakil Presiden Republik Indonesia, Boediono, dan mantan Menteri Keuangan yang sekarang menjabat salah satu DIrektur Bank Dunia, Sri Mulyani. 

Di sisi lain, beberapa anggota lain DPR menyatakan bahwa hak menyatakan pendapat belum layak digunakan untuk saat ini dalam kasus Bank Century. Penggunaan hak menyatakan pendapat dalam kasus Bank Century hanya akan mereduksi kekuatan mengikat hak tersebut sebagai pelaksanaan fungsi pengawasan DPR terhadap Pemerintah sebagaimana yang dikatakan oleh Wakil Ketua DPR, Priyo Budi Santoso, di Gedung DPR, Jakarta, Kamis, 25 Agustus 2011. Menurut Priyo, DPR memang memiliki hak untuk menyatakan pendapat dan hal itu merupakan senjata pamungkas wakil rakyat, tapi tidak berarti senjata itu harus selalu digunakan.[6] Priyo khawatir, hak menyatakan pendapat akan berujung pada pemakzulan.[7]

Bagi para anggota DPR yang mengusung hak menyatakan pendapat, penggunaan hak tersebut tidak akan selalu berujung pemakzulan. Wakil Ketua Umum Partai Persatuan Pembangunan (PPP), Lukman Hakim Syaefuddin mengatakan Hak Menyatakan Pendapat terkait kasus bailout Bank Century tidak selalu berujung pada upaya pemakzulan Presiden atau Wakil Presiden.[8]

Meskipun banyak pengamat berpandangan berbeda tentang imbas penggunaan hak menyatakan pendapat oleh DPR, Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 telah memberikan aturan mekanisme yang harus dilakukan dalam mengeluarkan hak menyatakan pendapat. Salah satu prosedurnya adalah masalah kuorum yang harus dipenuhi apabila hak menyatakan pendapat DPR ingin disetujui. Pasal 184 ayat (1) Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 menyebutkan bahwa hak menyatakan pendapat diusulkan oleh paling sedikit 25 (dua puluh lima) orang anggota DPR. Sementara itu, ayat (2) menyebutkan bahwa pengusulan hak menyatakan pendapat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disertai dengan dokumen yang memuat sekurang-kurangnya:

a. materi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 77 ayat (4) huruf a dan alasan  pengajuan usul pernyataan pendapat;

b. materi hasil pelaksanaan hak interpelasi atau hak angket sebagaimana dimaksud dalam Pasal 77 ayat (4) huruf b; atau

c. materi dan bukti yang sah atas dugaan adanya tindakan sebagaimana  dimaksud dalam Pasal 77 ayat (4) huruf c atau materi dan bukti yang sah atas dugaan tidak dipenuhinya syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagaimana dimaksud dalam Pasal 77 ayat (4) huruf c.

Namun, ayat (4) Pasal 184 telah dibatalkan setelah adanya permohonan uji materi pasal tersebut. Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) Nomor 23 dan 26/PUU-VII/2010 yang mengabulkan uji materi Pasal 184 ayat (4) telah memberikan kelonggaran kepada DPR dalam mengajukan hak menyatakan pendapat. Sebelum dihapus, Pasal 184 ayat (4) Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 menyebutkan bahwa

“Usul sebagaimana dimaksud pada ayat (1) menjadi hak menyatakan pendapat DPR apabila mendapat persetujuan dari rapat paripurna DPR yang dihadiri paling sedikit 3/4 (tiga perempat) dari jumlah anggota DPR dan keputusan diambil dengan persetujuan paling sedikit 3/4 (tiga perempat) dari jumlah anggota DPR yang hadir.”

Putusan MK tersebut mengabulkan permohonan uji materi Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 yang diajukan oleh sejumlah anggota DPR seperti Lily Chadidjah Wahid, Bambang Soesatyo, dan Akbar Faizal. MK berpendapat bahwa menurut sistem ketatanegaraan Indonesia, hak menyatakan pendapat ada yang bersifat umum (lex generalis) sebagaimana diatur dalam Pasal 20A perubahan II UUD 1945 dan ada yang bersifat khusus (lex specialis) sebagaimana diatur dalam Pasal 7B perubahan III UUD 1945 tertanggal 9 November 2001. Mekanisme pengambilan keputusan pendapat DPR menurut Pasal 7B perubahan III UUD 1945 dilakukan dalam sidang paripurna yang dihadiri paling sedikit 2/3 anggota DPR dan disetujui oleh paling sedikit 2/3 anggota DPR yang hadir. Sementara itu, menurut MK, Pasal 184 ayat (4) Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 mengatur semua jenis hak menyatakan pendapat, baik berdasarkan Pasal 20A perubahan II UUD 1945 (lex generalis) maupun Pasal 7A dan Pasal 7B perubahan III UUD 1945 (lex specialis). Semua jenis hak itu mencakup hak DPR untuk menyatakan pendapat atas kebijakan pemerintah, kejadian luar biasa, tindak lanjut hak interpelasi dan hak angket, serta dugaan Presiden dan/ atau Wakil Presiden melakukan pelanggaran hukum.

Karena itu, MK menilai Pasal 184 ayat (4) Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 bertentangan dengan Pasal 7B ayat (3) perubahan III UUD 1945, yang menyatakan usul pemberhentian presiden dan/ atau wakil presiden ke MK harus memperoleh 2/3 dukungan dari jumlah anggota DPR yang hadir. MK beralasan, Pasal 184 ayat (4) memunculkan penambahan syarat quorum dari 2/3 menjadi 3/4 maupun syarat persetujuan keputusan DPR . Aturan tersebut tentu akan lebih mempersulit pelaksanaan hak menyatakan pendapat, khususnya hak usul pemberhentian Presiden dan Wakil Presiden ke MK. Dengan sendirinya, pasal tersebut akan mempersulit pelaksanaan hak dan kewenangan konstitusional DPR.

Menurut MK, Ketentuan tersebut juga bisa mengakibatkan DPR tidak efektif melaksanakan fungsi pengawasan terhadap Presiden sehingga tidak sejalan dengan sistem checks and balances yang dianut dalam UUD 1945. Lebih tegas, MK menyatakan bahwa aturan itu dapat mengakibatkan terjadinya pelanggaran dalam proses kontrol terhadap Presiden dan Wakil Presiden yang merupakan pelemahan terhadap demokrasi.

Hal lain yang harus diperhatikan dalam ketatanegraan Indonesia saat ini adalah masalah Sekretariat Gabungan (Setgab) koalisi partai pendukung Pemerintah. Adanya Setgab bisa menggagalkan terjadinya kuorum yang diinginkan di parlemen untuk mengajukan hak menyatakan pendapat walaupun dalam sistem Presidensiil tidak dikenal adanya koalisi dan oposisi partai. Apabila kuorum tidak terpenuhi, hasil pernyataan pendapat DPR tidak bisa dilimpahkan ke MK atau lembaga-lembaga pengadilan lain sehingga mengakibatkan anomali terhadap penerapan UUD 1945 dan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009.

Penggunaan hak menyatakan pendapat oleh DPR sebenarnya sudah terjadi sejak dimulai Amandemen UUD 1945 atau ketika masa Reformasi bergulir. Undang-Undang yang mengatur susunan dan kedudukan MPR, DPR, dan DPRD saat itu, Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1999, telah mencantumkan adanya mekanisme untuk menggunakan hak menyatakan pendapat sebagai pengawasan terhadap Pemerintah. Sebagai contoh, penggunaan hak menyatakan pendapat DPR dalam masa pemerintahan Abdurrahman Wahid (1999 – 2001). Dalam waktu 1999 – 2000, sejumlah anggota (252 anggota) DPR telah mengusulkan penggunaan hak mengajukan pernyataan sebagaimana diatur dalam Peraturan tatatertib DPR RI Pasal 156 – 165.[9] Hal ini setelah mendengar, membaca, dan mempelajari secara seksama terhadap hal-hal berikut.[10]     

1. Keterangan Presiden RI terhadap permintaan keterangan DPR, pada Rapat Paripurna DPR tanggal 20 Juli 2000;
2. Jawaban Presiden terhadap pendapat, pengusul, dan anggota DPR yang disampaikan secara tertulis melalui surat Nomor R-46/Pres/7/2000 perihal jawaban atas pernyataan/ tanggapan para anggota DPR tertanggal 21 Juli 2000.    

Atas dasar hal tersebut, disampaikan penilaian dan pertimbangan sebagai berikut.[11]

1. Menghargai sikap Presiden yang telah hadir untuk memberi keterangan terhadap permintaan keterangan DPR;
2. Dalam pemberian keterangan tersebut, Presiden belum memberikan jawaban atas substansi pertanyaan yang diajukan oleh DPR. Hal ini dapat diartikan Presiden tidak secara sungguh-sungguh memerhatikan suara DPR sebagaimana ditegaskan dalam Penjelasan UUD 1945 dan Tap MPR No. III/MPR/1978. Di samping itu, dengan tidak dijawabnya pertanyaan pokok tentang tuduhan KKN terhadap Laksamana Sukardi dan Jusuf Kalla, memberikan kesan tidak baik terhadap Presiden. 
3. Dalam keterangannya, Presiden terkesan berupaya mengalihkan terhadap substansi masalah yang dipertanyakan ke substansi lainnya sehingga menimbulkan masalah baru, yaitu gugatan terhadap hak DPR untuk meminta keterangan kepada Presiden dan hak angket. Hal ini menimbulkan kesan Presiden tidak sungguh-sungguh berkehendak untuk melaksanakan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1999 yang menegaskan adanya hak meminta keterangan kepada Presiden oleh DPR;
4. Berdasarkan butir 2 dan 3, Presiden dianggap telah mengabaikan sumpah jabatan yang menegaskan keharusan Presiden untuk memegang teguh UUD 1945 dan menjalankan segala undang-undang dan peraturannya dengan selurus-lurusnya sebagaimana tercantum dalam Pasal 9 UUD 1945;
5. Memahami dan menghargai permohonan maaf Presiden yang disampaikan melalui surat bersifat rahasia No. R-46/ Pres/ 7/ 2000 tanggal 21 Juli 2000. Namun, permohonan maaf tersebut hanya ditujukan untuk semua akibat yang seharusnya tidak perlu terjadi berdasarkan pertimbangan adanya kebutuhan dari anggota DPR, tetapi belum menyentuh substansi yang menjadi latar belakang diajukannya hak meminta keterangan kepada Presiden;
6. Menghargai kesediaan Presiden untuk memberikan keterangan lebih lanjut mengenai konsultasi Pimpinan DPR dengan Presiden. Namun, apabila langkah tersebut ditempuh, tidak boleh mengabaikan mekanisme formal yang berlaku, yaitu dilakukannya penyelesaian melalui Rapat Paripurna DPR.

Berdasarkan penilaian tadi, para pengusul mengajukan hak menyatakan pendapat sebagai berikut.[12]

1. Memahami dan menerima permintaan maaf Presiden yang disampaikan dalam jawaban tertulis;
2. Selanjutnya pengusul meminta:

(1)  Presiden lebih cermat dan berhati-hati mengambil kebijakan;

(2)  Presiden tidak lagi mengeluarkan pernyataan-pernyataan tanpa dasar dan bersifat kontroversial; Hal ini disampaikan karena dianggap dapat menimbulkan reaksi pasar yang negatif, keresahan masyarakat, kebingungan, serta mengarah kepada timbulnya pertentangan di antara masyarakat; 

(3)  Presiden hendaknya melakukan klarifikasi terlebih dahulu setiap menerima informasi dari pihak manapun sebelum mengambil keputusan maupun membuat pernyataan yang akan disampaikan kepada publik;

(4)  Presiden, dalam melaksanakan tugasnya, hendaknya memegang teguh UUD 1945 dan senantiasa menjalankan segala undang-undang dan peraturannya dengan selurus-lurusnya, memerhatikan sungguh-sungguh suara DPR, serta melaksanakan setulus-tulusnya sumpah jabatan Presiden;

(5)  Presiden perlu memberikan keterangan lebih lanjut tentang masalah pokok, yaitu mengenai tuduhan terhadap Laksamana Sukardi dan Jusuf Kalla guna menghapus kesan bahwa Presiden telah melakukan fitnah dan kebohongan politik. Dengan demikian, diusulkan agar substansi permasalahan yang terkait dengan penyelesaian hak meminta keterangan Presiden hendaknya dilakukan melalui cara-cara yang sesuai dengan aturan dan mekanisme yang berlaku, bersifat terbuka untuk memelihara akuntabilitas publik, dan apabila dipandang perlu, dapat menghadirkan pihak-pihak yang bersangkutan, khususnya Laksamana Sukardi dan Jusuf Kalla;

(6)  Menyerukan semua pihak untuk memercayakan masalah ini kepada mekanisme konstitusional sebagai upaya membangun kehidupan demokrasi seraya menghindari tindakan-tindakan yang dapat memerkeruh keadaan agar bangsa Indonesia segera mewujudkan tuntutan reformasi menuju Indonesia Baru.

Berdasarkan uraian di atas, hak menyatakan pendapat telah menjadi instrumen yang sangat penting untuk lembaga DPR dalam melakukan pengawasan terhadap Pemerintah. Sejak dicantumkannya hak-hak lembaga DPR dalam UUD 1945 perubahan, hak menyatakan pendapat menjadi salah satu kekuatan DPR sebagai wakil rakyat dalam memberikan tekanan kepada Pemerintah agar menjalankan pemerintahan dengan benar dan baik sesuai amanah konstitusi.

Akan tetapi, masih terjadi polemik dalam lembaga DPR itu sendiri untuk menentukan seberapa besar tingkat kegentingan tentang penggunaan hak menyatakan pendapat terhadap Pemerintah. Sebagaimana pernyataan Priyo Budi Santoso tentang kasus Century di atas, ada sebagian anggota DPR yang masih mempertanyakan usaha anggota DPR yang lain untuk menggunakan hak menyatakan pendapat terhadap kasus itu. Hal itu juga terkait dengan kedudukan hak menyatakan pendapat DPR itu sendiri dan implikasinya terhadap pemakzulan Presiden dan/ atau Wakil Presiden. Untuk itu, perlu dilakukan telaah terlebih dahulu terhadap UUD 1945 perubahan yang diturunkan ke dalam Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009.

---

[1] Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi Serpihan Pemikiran Hukum, Media, dan HAM, Kontitusi Press, Jakarta, Cetakan Kedua, Juli 2005.

[2] Sebelum perubahan pertama UUD 1945 atau dalam teks aslinya, DPR hanya berwenang memberikan persetujuan atas undang-undang yang dibentuk oleh Presiden sebagaimana disebutkan dalam pasal 5 ayat (1).

[3] Jika diperhatikan, ketentuan pasal 20A ayat (1) sedikit bertentangan dengan pasal 20 ayat (1) dalam hal kekuasaan DPR. Bagir Manan dalam komentarnya menyatakan bahwa “tidak dapat diketahui secara pasti maksud yang ingin dicapai dari ketentuan pasal 20A ayat (1) karena ketentuan ini bukan saja overlapping, tetapi juga menimbulkan kerancuan. (Lihat di Bagir Manan, DPD, DPR dan MPR dalam UUD 1945 Baru, FH UII Press, Yogyakarta, 2003, hlm 33).

[4] Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pascareformasi, Sinar Grafika, Jakarta, Edisi Kedua, Cetakan Pertama, Mei 2010, hlm. 116.

[5] http:// www.inilah.com/7/9/2011, didownload pada 10 Desember 2011.

[6] http:// www.okezone.com/25/8/2011, 12:36 WIB didownload pada 10 Desember 2011.

[7] Ibid.

[8] http://www.okezone.com/29/12/2011 18:57 WIB didownload pada 30 Desember 2011 pukul 10.30 WIB.

[9] La Ode Husen, Hubungan Fungsi Pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat dengan Badan Pemeriksaan Keuangan dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia, CV Utomo, Bandung, Cetakan Pertama, Mei 2005, hlm. 223. Peraturan Tatatertib DPR RI tersebut adalah Peraturan Tatatertib DPR RI Periode 1999 – 2004. Untuk Peraturan Tatatertib terbaru DPR RI Periode 2009 – 2014, tatacara pelaksanaan hak menyatakan pendapat diatur dalam Pasal 171 – 176 (Lihat di http://www.dpr.go.id/id/tentang-dpr/tata-tertib). 

[10] La Ode Husen, ibid.

[11] La Ode Husen, ibid, hlm. 223 – 224.

[12] La Ode Husen, ibid, hlm. 224 – 226.